Processo administrativo disciplinar: quando o servidor público responde e quais são seus direitos

Juliano Machado

Um servidor público federal responde a processo administrativo disciplinar quando a autoridade que tem ciência de uma irregularidade no serviço decide apurá-la — e ela é obrigada a fazer isso, nos termos do artigo 143 da Lei n. 8.112/1990. A apuração corre por sindicância ou por PAD. O processo disciplinar é obrigatório quando a penalidade cabível for suspensão superior a trinta dias, demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade, ou destituição de cargo em comissão, conforme o artigo 146 do mesmo diploma. Fora dessas hipóteses, a sindicância pode bastar, e dela pode resultar arquivamento, advertência, suspensão de até trinta dias ou a instauração do PAD propriamente dito (artigo 145).

Os direitos do servidor durante o processo estão em três camadas. A constitucional: contraditório e ampla defesa, no artigo 5º, inciso LV, da Constituição Federal, e devido processo legal, no inciso LIV. A legal: acompanhar o processo pessoalmente ou por procurador, arrolar e reinquirir testemunhas, produzir provas e contraprovas e formular quesitos em prova pericial (artigo 156 da Lei n. 8.112/1990), além de prazo de dez dias para defesa escrita após a indiciação (artigo 161, § 1º). E a camada que quase ninguém explica ao servidor: o processo tem prazo — sessenta dias, prorrogáveis por igual período (artigo 152) —, a pretensão punitiva prescreve (artigo 142) e a decisão precisa mencionar sempre o fundamento legal e a causa da sanção (artigo 140).

Dito isso, há uma pergunta que os textos disponíveis sobre o tema costumam não enfrentar: o que fazer quando o processo é formalmente correto e, ainda assim, serve a outra finalidade. É desse ponto que trata o restante deste artigo.

Em quais situações um servidor público pode responder a PAD?
O artigo 148 da Lei n. 8.112/1990 delimita o objeto: o processo disciplinar apura responsabilidade do servidor por infração praticada no exercício de suas atribuições, ou que tenha relação com as atribuições do cargo em que se encontre investido. Não é qualquer conduta da vida do servidor — é a conduta funcional, ou a que se conecta à função.

As condutas puníveis estão distribuídas em dois blocos. O artigo 116 lista os deveres: zelo e dedicação, lealdade institucional, observância das normas legais e regulamentares, cumprimento de ordens superiores salvo quando manifestamente ilegais, assiduidade, sigilo, conduta compatível com a moralidade administrativa e — inciso XI — tratar com urbanidade as pessoas. O artigo 117 lista as proibições, dezoito hipóteses que vão de ausentar-se do serviço sem autorização a valer-se do cargo para lograr proveito pessoal.

A gravidade define a pena. Advertência para violação das proibições iniciais do artigo 117 e para inobservância de dever funcional, na forma do artigo 129. Suspensão de até noventa dias na reincidência e nas demais proibições, pelo artigo 130. Demissão nas treze hipóteses do artigo 132, entre elas improbidade administrativa, insubordinação grave em serviço, incontinência pública e conduta escandalosa na repartição, corrupção e acumulação ilegal de cargos.

Repare na assimetria. Abandono de cargo é fato verificável: ou o servidor faltou trinta dias consecutivos, ou não faltou. Acumulação ilegal se prova com dois contracheques. Já "urbanidade", "conduta escandalosa" e "manifestação de desapreço" — esta última uma proibição expressa do artigo 117, inciso V — não descrevem fato: descrevem impressão. E impressão depende de quem olha.

Sindicância e PAD são a mesma coisa?
Não, e a diferença importa para a defesa. A sindicância é procedimento mais simples, com prazo de trinta dias prorrogáveis por igual período (artigo 145, parágrafo único), e pode terminar em arquivamento, em penalidade leve ou na instauração do processo disciplinar. Seus autos integram o PAD posterior como peça informativa da instrução, nos termos do artigo 154.

Isso significa uma coisa prática: o que o servidor disse ou deixou de dizer na sindicância acompanha o processo até o fim. É comum – corriqueiro até – que o servidor trate a sindicância como conversa informal, sem se preocupar com registro, e depois encontre aquele depoimento transcrito no relatório final da comissão do PAD. Aqui vale a advertência: a garantia da ampla defesa incide desde a apuração, e não apenas a partir da indiciação.

Feita a distinção, passa-se ao ponto que gera a maior parte das dúvidas na prática — a imputação fundada em descumprimento de rotina interna.

Quando a inobservância de procedimento interno do órgão vira infração disciplinar?
A resposta correta é: quando há dever funcional, e ele foi descumprido. O artigo 129 da Lei n. 8.112/1990 autoriza a advertência por inobservância de dever funcional previsto em lei, regulamentação ou norma interna, desde que o caso não justifique penalidade mais grave. Ou seja, a norma interna é, sim, fonte de dever disciplinar. Isso não é irregularidade — é o desenho do sistema.

O problema aparece um passo antes. Para que a inobservância de procedimento interno sustente uma imputação, três condições precisam estar presentes ao mesmo tempo:

i) a norma precisa existir de fato, em ato formal, e não apenas como prática consolidada, orientação verbal ou "sempre se fez assim";

ii) ela precisa ter sido dada a conhecer ao servidor antes da conduta, porque não se descumpre regra que não se podia conhecer;

iii) ela precisa ser aplicada de modo isonômico, sob pena de a imputação revelar não o descumprimento, mas a escolha de quem responderia por ele.

Nenhuma das três é exigência exótica. A primeira decorre da legalidade; a segunda, do devido processo legal; a terceira, da impessoalidade — os três princípios que o artigo 37, caput, da Constituição impõe a toda a Administração.

E é aqui que a prática diverge do desenho. Chega ao escritório, com alguma regularidade, portaria de instauração cuja capitulação remete a "descumprimento de orientação da chefia" ou a "inobservância de procedimento da unidade", sem que se identifique qual norma, publicada quando, e como o servidor tomou conhecimento dela. Quando se pede à comissão a juntada do ato normativo, ele às vezes simplesmente não existe em suporte formal. O que existe é uma rotina — e rotina não é norma.

Não se está dizendo que toda imputação por norma interna é abusiva. A maioria não é. Está-se dizendo que a exigência de indicar a norma é o primeiro filtro objetivo disponível ao servidor, e o menos utilizado.

O PAD pode ser usado como forma de pressão?
Pode, e o desenho do instrumento facilita isso mais do que se costuma admitir.

Um levantamento acadêmico publicado em 2026, construído sobre a base de dados abertos da Controladoria-Geral da União, mapeou os procedimentos disciplinares instaurados em uma universidade pública federal entre 2009 e 2021 (Almeida; Mendes; Silva, 2026). Foram 44 processos administrativos disciplinares, contra 21 sindicâncias, 4 procedimentos de rito sumário, 2 sindicâncias investigativas e 1 sindicância acusatória. O primeiro dado já diz algo: instaura-se mais o instrumento pesado do que o leve.

A distribuição temática diz mais. Segundo o mesmo levantamento, das imputações identificadas, 9 tratavam de assédio moral e 6 de falta de urbanidade, conduta escandalosa, incontinência pública ou manifestação de apreço ou desapreço — categorias de conteúdo predominantemente valorativo. Somadas, superam as 8 imputações por recebimento de propina, comissão ou uso indevido de recursos públicos, que são as hipóteses de contorno objetivo.

Um único órgão não autoriza generalização nacional, e convém dizer isso com todas as letras. Mas o dado é consistente com o que se vê na advocacia: a fatia crescente do poder disciplinar recai sobre comportamento e relação interpessoal, não sobre patrimônio.

Some-se a isso um traço estrutural pouco discutido. O artigo 149 da Lei n. 8.112/1990 determina que o processo seja conduzido por comissão de três servidores estáveis designados pela autoridade competente — a mesma autoridade que, pelo artigo 143, determinou a instauração, e que, pelo artigo 166, receberá o relatório para julgar. A comissão é constituída depois do fato e depois de conhecida a pessoa que responderá.

Há quem sustente, na doutrina administrativista, que essa formatação atrita com o princípio do juiz natural, extraído dos incisos XXXVII e LIII do artigo 5º da Constituição, e defenda comissões permanentes, pré-constituídas, como condição de imparcialidade. Os tribunais superiores não acolheram a tese: prevalece o entendimento de que a Lei n. 8.112/1990 não exige comissão permanente, e que a designação caso a caso não vicia o processo.

Minha posição é intermediária, e reconheço o custo dela. A tese da comissão permanente é juridicamente correta e administrativamente inviável para a maior parte dos órgãos, que não têm efetivo para manter três servidores estáveis dedicados. Defendê-la como condição de validade produziria nulidade em massa sem melhorar nada. O que me parece exigível — e essa é uma exigência de legalidade, não de conveniência — é que a motivação da escolha dos membros seja registrada, e que a arguição de impedimento e suspeição seja processada com decisão fundamentada, e não com o silêncio administrativo que costuma responder por ela. O artigo 150 promete independência e imparcialidade da comissão. Promessa sem mecanismo de aferição é promessa vazia.

O que o Judiciário revisa em um PAD — e o que ele não revisa?
Este é o ponto em que a expectativa do servidor mais se afasta da realidade, e é melhor saber antes.

Em 13 de dezembro de 2023, a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça aprovou a Súmula 665, com o seguinte teor:

O controle jurisdicional do processo administrativo disciplinar restringe-se ao exame da regularidade do procedimento e da legalidade do ato, à luz dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, não sendo possível incursão no mérito administrativo, ressalvadas as hipóteses de flagrante ilegalidade, teratologia ou manifesta desproporcionalidade da sanção aplicada.

Leia-se o que a súmula não diz. Ela não diz que o Judiciário rejulga a prova. Não diz que o juiz substitui a conclusão da comissão pela sua. Não diz que o magistrado escolhe outra penalidade por considerá-la mais adequada. O controle é de regularidade e de legalidade — a valoração do conjunto probatório fica com a Administração.

Na prática, isso separa dois tipos de alegação que o servidor tende a confundir:

i) "as provas não sustentam a conclusão" — alegação que dificilmente prospera, porque pede reexame de mérito;

ii) "o ato é ilegal porque lhe falta motivo, ou porque o motivo declarado não corresponde ao fim que o instrumento persegue" — alegação de legalidade, que cabe.

A segunda é a porta que continua aberta, e ela é mais larga do que parece. O controle de legalidade alcança o vício de competência, a inobservância de forma, a inexistência do motivo, o desvio de finalidade e a inadequação entre o motivo e a sanção — este último a via pela qual a desproporcionalidade entra, já ressalvada expressamente pela própria Súmula 665.

Traduzindo para a defesa de quem responde a um PAD instaurado por pressão: não se alega perseguição. Alega-se desvio de finalidade, e demonstra-se com elementos objetivos — a ausência do ato normativo que fundamenta a imputação, a seletividade da apuração diante de condutas idênticas não apuradas, a proximidade temporal entre a denúncia formulada pelo servidor e a instauração do procedimento contra ele, a desproporção entre a conduta descrita e a penalidade proposta.

Cumpre uma ressalva honesta. Não há, até onde alcança minha pesquisa, jurisprudência consolidada que reconheça o assédio moral institucional como vício autônomo do PAD. A construção precisa ser feita dentro das categorias existentes do controle de legalidade, e não como tese nova. Quem sustentar o contrário está prometendo ao servidor um caminho que os tribunais ainda não abriram.

Vale registrar, por fim, dois pontos que interessam à defesa e são frequentemente ignorados. A nulidade de ato processual em PAD costuma exigir demonstração de prejuízo efetivo à defesa — não basta apontar a falha, é preciso mostrar o que ela impediu. E a presença de advogado, embora assegurada pelo artigo 156 da Lei n. 8.112/1990, não é tratada como condição de validade do processo.

O que a Administração deveria mudar
O problema não está na existência do processo disciplinar. Está no espaço de discricionariedade que se abre entre a norma aberta e a comissão escolhida caso a caso. Três medidas fechariam boa parte desse espaço, e nenhuma delas depende de alteração legislativa:

i) exigir que a portaria de instauração fundada em descumprimento de norma interna indique o ato normativo, sua data de publicação e o meio pelo qual foi dado a conhecer ao servidor. Sem isso, não há como exercer defesa sobre o que se está sendo acusado;

ii) exigir motivação escrita da escolha dos membros da comissão, e decisão fundamentada — não despacho de arquivamento — sobre arguições de impedimento e suspeição;

iii) tratar imputações fundadas em urbanidade e desapreço com o mesmo rigor descritivo exigido para as infrações patrimoniais: fato datado, conduta individualizada, prejuízo demonstrado. Percepção subjetiva de desconforto não é fato.

Nenhuma dessas medidas protege servidor que cometeu infração. Elas protegem o processo — e, com ele, a própria autoridade que instaura, que passa a decidir sobre base sindicável em vez de base impugnável.

Diante disso, uma última observação a quem responde a um procedimento neste momento. O prazo de dez dias do artigo 161, § 1º, corre da citação, e a vista dos autos na repartição é direito assegurado no mesmo dispositivo. A leitura integral dos autos antes da defesa escrita — inclusive dos autos da sindicância que os antecedeu — é o ato que mais frequentemente muda o resultado, e é o que menos se faz.

Referências

• ALMEIDA, Ruth Helena Cristo; MENDES, João Augusto Pires; SILVA, Alan Pinheiro da Luz. O processo administrativo disciplinar (PAD) como instrumento de assédio moral institucional em uma universidade pública federal da Amazônia. Revista Buriti: Direito, Sociedade e Sustentabilidade – Amazonidades, v. 1, n. 1, p. 29-49, 2026. DOI: https://doi.org/10.5281/zenodo.21795881. Disponível em: https://zenodo.org/records/21795881. Acesso em: 1 set. 2026.
• BRASIL. Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8112cons.htm. Acesso em: 1 set. 2026.
• BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Súmula n. 665. Primeira Seção, aprovada em 13 de dezembro de 2023. Disponível em: https://www.stj.jus.br/docs_internet/SumulasSTJ.pdf. Acesso em: 1 set. 2026.

Juliano Rodrigues Machado OAB/RS 79.267 — sócio-fundador do Machado & Mallmann Advogados Associados — Mestre em Direito pela Fundação Escola Superior do Ministério Público (FMP).
Autor de obra sobre transparência como mecanismo de prevenção a ilícitos em licitações de obras públicas. Atua em licitações e contratos administrativos.