Órgão público não paga: o que diz a Lei 14.133/2021

Juliano Machado

Como funciona a ordem cronológica de pagamentos do artigo 141, o papel do empenho e o que o contratado pode fazer quando o atraso passa de dois meses.

Ganhei a licitação e o órgão não paga: o que a Lei n. 14.133/2021 assegura ao fornecedor
O pagamento devido pela Administração não depende de boa vontade nem de simpatia do setor financeiro. O artigo 141 da Lei n. 14.133/2021 determina que, no dever de pagamento, seja observada ordem cronológica para cada fonte diferenciada de recursos, subdividida em quatro categorias de contratos: i) fornecimento de bens; ii) locações; iii) prestação de serviços; iv) realização de obras. Essa ordem só pode ser alterada mediante justificativa prévia da autoridade competente, com comunicação posterior ao controle interno e ao tribunal de contas, e apenas nas cinco situações listadas no § 1º do mesmo artigo. Fora delas, a preterição é ilegal.
O primeiro movimento do fornecedor não é telefonar. É documentar. Reúna a nota fiscal, o termo de recebimento definitivo e a prova da liquidação; consulte a ordem cronológica que o órgão é obrigado a publicar mensalmente em seu sítio na internet, conforme o § 3º do artigo 141; protocole pedido formal de informação sobre a posição do seu crédito e sobre eventual justificativa de inversão. Se o atraso ultrapassar dois meses contados da emissão da nota fiscal, abre-se ao contratado o direito de exigir a extinção do contrato ou de optar pela suspensão do cumprimento das obrigações, nos termos do artigo 137, § 2º, inciso IV, e § 3º, inciso II. Cada um desses passos produz prova — e prova pré-constituída é o que sustenta o mandado de segurança que eventualmente venha depois.

O problema não começa no atraso. Começa no empenho.
Aqui está o ponto que os guias de participação em licitação não mencionam, e que separa a empresa que entra no certame da empresa que sobrevive a ele.
A despesa pública percorre três estágios sucessivos: empenho, liquidação e pagamento. O empenho é o ato da autoridade competente que cria para o Estado a obrigação de pagamento, na definição do artigo 58 da Lei n. 4.320/1964. Dele se extrai a nota de empenho, documento que indica o credor, a especificação e a importância da despesa, além da dedução do saldo da dotação própria — é o artigo 61. E o artigo 60 é categórico: é vedada a realização de despesa sem prévio empenho. O pagamento, por sua vez, só é efetuado após a regular liquidação, que consiste na verificação do direito adquirido pelo credor com base nos documentos comprobatórios do crédito (artigos 62 e 63).
Traduzindo para a rotina de quem fornece: se não houve empenho, não há reserva orçamentária, e o fornecimento entregue vira um problema de difícil solução — muitas vezes resolvido por reconhecimento de dívida, que é caminho longo, incerto e desgastante.
O erro que mais vejo se repetir não é documental. É comercial. A empresa vence o certame, assina o contrato e entrega tudo de uma vez, sem escalonar o fornecimento e sem olhar uma única vez para os empenhos do órgão. Quando o pagamento não vem, ela já executou integralmente e perdeu o único poder de barganha que tinha, que era a própria prestação.
A recomendação é prosaica e funciona: antes de fornecer, dê aquela olhada nos empenhos. Verifique se o empenho foi emitido, em que valor, e se cobre a parcela que você está prestes a entregar. Depois siga o cronograma de fornecimento em vez de antecipá-lo — antecipar entrega é antecipar risco, sem contrapartida. E entenda de onde vem o recurso, porque isso não é curiosidade contábil.
Não é, e o artigo 141 explica por quê. A ordem cronológica corre por fonte diferenciada de recursos. Um contrato custeado por convênio federal, outro por recursos do tesouro municipal e outro por fundo específico estão em filas distintas. Saber em qual fila o seu crédito está é o que permite comparar sua posição com a de outros credores — e é o que permite identificar a preterição. Cumpre ressaltar, ainda, que o contrato deve indicar o crédito pelo qual correrá a despesa, com a classificação funcional programática e a categoria econômica, por força do artigo 92, inciso VIII, da Lei n. 14.133/2021. Essa informação está no seu próprio contrato. Poucos fornecedores a leem.
Compreendida a origem do risco, resta examinar o instrumento que a lei entregou ao contratado depois que a nota fiscal já foi emitida.

O que a ordem cronológica dá — e o que ela não dá
O artigo 141 institui uma sequência obrigatória de pagamentos por fonte e por categoria contratual. A consequência prática é relevante: o gestor público não escolhe livremente quem recebe primeiro. Quando escolhe, precisa justificar previamente, comunicar ao controle interno e ao tribunal de contas e publicar a justificativa.
As hipóteses de inversão constam do § 1º e são cinco: grave perturbação da ordem, emergência ou calamidade pública; pagamento a microempresa, empresa de pequeno porte, agricultor familiar, produtor rural pessoa física, microempreendedor individual e sociedade cooperativa, desde que demonstrado risco de descontinuidade do objeto; pagamento de serviços necessários ao funcionamento dos sistemas estruturantes, na mesma condição; pagamento de direitos oriundos de contratos em caso de falência, recuperação judicial ou dissolução da contratada; e pagamento de contrato imprescindível à integridade do patrimônio público ou à manutenção de atividades finalísticas do órgão.
É um rol largo. A disciplina do pagamento integra a equação econômico-financeira do contrato, porque o particular formula sua proposta considerando a dilação de tempo até receber. No entanto, a equação econômico-financeira só entra em cena depois que a despesa foi empenhada e liquidada; antes disso, o contratado não está diante de um desequilíbrio contratual, mas de um vazio orçamentário — e nenhum instrumento de reequilíbrio resolve vazio orçamentário. Por isso insisto que o acompanhamento do empenho precede, em importância prática, toda a discussão sobre ordem cronológica.
O que o artigo 141 não faz, convém dizer com franqueza: ele não cria fila preferencial para quem reclama, não antecipa pagamento e não substitui disponibilidade financeira. Ele torna a fila visível e a preterição sindicável. É menos do que o fornecedor gostaria e é consideravelmente mais do que ele costuma usar.
E é justamente quando o fornecedor tenta usá-lo que aparece o segundo obstáculo.
Na prática, o pedido de informação sobre a posição do crédito costuma esbarrar em silêncio. Quando há resposta, ela é genérica: "está em análise", "aguardando disponibilidade financeira", "a fila é longa". O fornecedor é empurrado para o lado e desiste.
Esse comportamento não deve ser lido como fim de linha. Deve ser registrado. A Lei n. 12.527/2011 fixa, no artigo 11, § 1º, prazo não superior a vinte dias para a resposta quando o acesso imediato não for possível, prorrogável por mais dez dias mediante justificativa expressa, conforme o § 2º. Uma resposta que não informa a posição do crédito nem apresenta a justificativa de inversão é, em si, descumprimento do dever de publicidade — e o descumprimento documentado do dever de informar sustenta a demonstração de que a inversão, se houve, não observou o procedimento do § 1º do artigo 141.
Em outras palavras: o silêncio da Administração, protocolado e datado, deixa de ser obstáculo e passa a ser peça.

Quando o atraso passa de dois meses
O artigo 137, § 2º, inciso IV, da Lei n. 14.133/2021 assegura ao contratado o direito à extinção do contrato quando houver atraso superior a dois meses, contado da emissão da nota fiscal, no pagamento de parcelas devidas por obras, serviços ou fornecimentos. O § 3º, inciso II, do mesmo artigo permite que o contratado, em vez de extinguir, opte por suspender o cumprimento das obrigações até a normalização da situação.
Duas ressalvas honestas.
A primeira: o § 3º, inciso I, afasta essas hipóteses em caso de calamidade pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, e também quando o atraso decorrer de ato ou fato imputável ao próprio contratado. A segunda: a suspensão de fornecimento em contratos cujo objeto é serviço público de relevância — combustível para frota de saúde, alimentação escolar, medicamentos — tem sido tratada com severidade pelos tribunais, e o contratado que suspende antes de completado o prazo legal, sem notificação prévia formal, tende a se ver do lado errado da discussão.
Diante disso, a sequência que faz sentido é notificar por escrito, demonstrar o atraso a partir da emissão da nota fiscal, conceder prazo de regularização e só então exercer a opção. Suspender no impulso custa caro.

Uma proposta de rotina, não uma lista de direitos
Encerro com o que proponho que se torne procedimento fixo em qualquer empresa que contrate com o poder público, executado antes de cada entrega e não depois do primeiro atraso:
i) ler no contrato a indicação do crédito orçamentário e identificar a fonte de recursos, porque é ela que define em qual fila o seu crédito vai correr; ii) confirmar a emissão da nota de empenho e o valor empenhado antes de mobilizar equipe, comprar insumo ou entregar lote, escalonando o fornecimento conforme o cronograma; iii) consultar mensalmente a ordem cronológica publicada pelo órgão e guardar cópia datada da consulta, inclusive quando a página estiver vazia — a ausência de publicação é ela mesma um achado; iv) protocolar pedido formal de informação assim que o prazo contratual de pagamento vencer, e não dois meses depois, de modo que o prazo da Lei n. 12.527/2011 comece a correr cedo.
Nenhum desses passos exige advogado. Todos produzem, sem custo, o acervo probatório que torna viável a discussão posterior — administrativa ou judicial. Em síntese: a Lei n. 14.133/2021 deslocou o pagamento do campo da liberalidade para o campo do procedimento, e procedimento se cobra com documento. Quem entra em licitação preparado apenas para vencer o certame descobre tarde que a parte difícil vinha depois.

Juliano Rodrigues Machado OAB/RS 79.267 — sócio-fundador do Machado & Mallmann Advogados Associados — Mestre em Direito pela Fundação Escola Superior do Ministério Público (FMP).
Autor de obra sobre transparência como mecanismo de prevenção a ilícitos em licitações de obras públicas. Atua em licitações e contratos administrativos.