Execução de tarefas não previstas em contrato sem aditivo formalizado: Navegando nas Águas Turbulentas da Execução Contratual na Administração Pública

Juliano Machado

Entenda os Riscos, as Consequências Legais e as Medidas Cruciais a Serem Tomadas Diante da Ausência de Formalização

No intrincado universo das contratações públicas, a formalização dos acordos por meio de contratos administrativos é um pilar fundamental para garantir a segurança jurídica, a transparência e a regularidade dos serviços prestados e dos bens fornecidos à administração. O contrato, enquanto instrumento jurídico, estabelece os direitos e as obrigações de ambas as partes, delineando o escopo do objeto contratual, os prazos, os valores, as condições de pagamento e as possíveis alterações que possam surgir durante a execução.

Nesse contexto, a execução de atividades não previstas em contrato, sem que tenha sido formalizado um aditivo, representa uma situação delicada e potencialmente perigosa para o contratado, expondo-o a uma série de riscos e consequências legais que podem impactar significativamente sua saúde financeira e sua reputação perante a administração pública. Um aditivo, por definição, é uma alteração ou modificação das cláusulas originalmente pactuadas no contrato. Sua finalidade é ajustar o acordo às novas necessidades ou circunstâncias que surgem durante a execução contratual, como a necessidade de prorrogação de prazos, alteração do quantitativo de bens ou serviços, ou mesmo a inclusão de novas obrigações.

A ausência de formalização desse aditivo por meio de um termo aditivo devidamente assinado pelas partes envolvidas coloca a empresa executora em uma posição de vulnerabilidade jurídica. A execução de serviços ou o fornecimento de bens com base em um mero acordo verbal ou em uma autorização informal pode gerar sérios problemas no futuro, especialmente no que diz respeito ao recebimento pelos serviços prestados ou bens entregues.

Os Riscos Significativos da Execução de Aditivo Sem a Devida Formalização Contratual

A decisão de prosseguir com a execução de um trabalho não previsto em contrato e sem que haja um contrato de aditivo formalizado, mesmo diante da solicitação da administração pública, acarreta uma série de riscos que merecem ser cuidadosamente avaliados.
A ausência de um documento formal que comprove a alteração contratual e a concordância da administração com os novos termos dificulta significativamente a comprovação do direito ao pagamento pelos serviços ou bens adicionais. A empresa pode se deparar com dificuldades burocráticas, alegações de que os serviços não foram solicitados ou autorizados formalmente, e até mesmo a recusa em efetuar o pagamento correspondente.

Em caso de litígio ou questionamento por parte dos órgãos de controle, a empresa não terá um documento contratual formal que sustente sua pretensão de recebimento pelos serviços adicionais. Isso enfraquece sua posição em uma eventual ação de cobrança judicial e dificulta a comprovação da boa-fé e da legalidade de sua atuação. Mesmo que a solicitação do aditivo tenha partido da administração, de forma verbal, a empresa que executa os serviços ou fornece os bens sem a devida formalização pode ser responsabilizada solidariamente por eventuais irregularidades ou ilegalidades identificadas pelos órgãos de controle, como o Tribunal de Contas da União (denúncia TCU) ou o Tribunal de Contas do Estado (denúncia TCE).

Sem um aditivo formalizado, torna-se complexo comprovar os custos adicionais incorridos na execução dos serviços ou no fornecimento dos bens decorrentes da alteração contratual. Isso pode inviabilizar a justa remuneração da empresa e gerar prejuízos financeiros significativos. A execução de serviços ou o fornecimento de bens sem a cobertura de um contrato formal ou de um termo aditivo devidamente formalizado pode ser interpretada como uma irregularidade contratual, sujeitando a empresa a sanções administrativas por parte da administração pública, como advertências, multas e até mesmo a suspensão temporária do direito de licitar e contratar com o poder público.
Envolver-se em situações de execução sem contrato, mesmo que por solicitação da administração, pode prejudicar a imagem e a reputação da empresa perante o mercado e outros órgãos públicos, dificultando futuras oportunidades de contratação.

As Consequências Legais da Ausência de Formalização do Aditivo

A ausência de formalização do aditivo não apenas expõe a empresa a riscos financeiros e administrativos, mas também pode gerar sérias consequências legais. A legislação que rege as contratações públicas, em geral, exige a forma escrita para a formalização dos contratos e de suas alterações. Um aditivo verbal ou não formalizado pode ser considerado nulo de pleno direito, o que significa que ele não produz efeitos jurídicos válidos.

Se a empresa executar os serviços ou fornecer os bens adicionais sem a devida formalização e, consequentemente, não receber a contraprestação correspondente, a administração pública poderá ser caracterizada como tendo se enriquecido ilicitamente, aproveitando-se do trabalho da empresa sem a devida remuneração. Neste caso, para recebimento dos valores, a empresa terá de ingressar com ação de reparação de danos ou de cobrança para receber o que lhe é devido, aguardando a tramitação do processo no Poder Judiciário e, ainda, a depender do caso, ter de aguardar o pagamento de precatório.

Os agentes públicos que autorizarem ou solicitarem a execução de aditivos sem a devida formalização podem ser responsabilizados administrativa, civil e até mesmo criminalmente por improbidade administrativa e outras condutas lesivas ao erário. A constatação de problemas em aditivos decorrentes da ausência de formalização contratual pode levar à intervenção dos órgãos de controle, como o TCE e o TCU, que podem determinar a suspensão dos pagamentos, a instauração de processos de responsabilização e até mesmo a anulação do contrato original.

Medidas Cruciais a Serem Tomadas Diante de um Pedido de Aditivo Sem Contrato Formalizado

Diante da complexidade e dos riscos envolvidos em um cenário de execução de aditivo sem contrato formalizado, é fundamental que a empresa contratada adote uma postura proativa e tome medidas para proteger seus direitos e mitigar os possíveis prejuízos:

Documentação Detalhada dos Serviços/Bens Adicionais: O primeiro passo crucial é reunir e organizar toda a documentação que comprove a solicitação, a execução e a entrega dos serviços ou bens adicionais. Isso inclui:

1. Comunicações escritas (e-mails, ofícios, memorandos) da administração pública solicitando ou autorizando a execução dos serviços/bens adicionais.
2. Ordens de serviço ou documentos equivalentes que evidenciem a execução dos trabalhos.
3. Relatórios de execução, medições, notas fiscais e outros documentos que atestem a efetiva prestação dos serviços ou entrega dos bens.
4. Fotografias, vídeos e outros registros visuais que comprovem a execução dos serviços.
5. Testemunhos de funcionários ou outros envolvidos que possam corroborar a solicitação e a execução dos serviços adicionais.

Protocolo Formal do Pedido de Aditivo: Mesmo diante da execução já iniciada ou concluída, é essencial formalizar um pedido de aditivo junto à administração pública, anexando toda a documentação comprobatória.

O protocolo desse pedido demonstra a intenção da empresa de regularizar a situação e buscar o reconhecimento formal da alteração contratual. O pedido deve conter:

• A identificação clara do contrato original.
• A descrição detalhada dos serviços ou bens adicionais executados ou a serem executados.
• A justificativa para a necessidade do aditivo.
• O impacto financeiro e/ou de prazo decorrente da alteração contratual.
• A solicitação formal da elaboração e assinatura do termo aditivo correspondente.
• Busca por Soluções Administrativas: Paralelamente ao protocolo do pedido de aditivo, a empresa deve buscar o diálogo com os responsáveis pela gestão do contrato na administração pública, buscando entender os motivos da ausência de formalização e tentando encontrar uma solução administrativa para regularizar a situação. É importante manter um registro formal de todas as reuniões e conversas realizadas.

Denúncia aos Órgãos de Controle (TCE/TCU): Se as tentativas de solução administrativa não surtirem efeito e a administração se mostrar relutante em formalizar o aditivo e efetuar o pagamento pelos serviços/bens adicionais, a empresa deve considerar a possibilidade de formalizar uma denúncia ao TCE (se o contrato for de âmbito estadual ou municipal) ou uma denúncia ao TCU (se o contrato envolver recursos federais). A denúncia deve ser bem fundamentada, acompanhada de toda a documentação comprobatória, e relatar a situação da execução do aditivo sem contrato, os prejuízos sofridos e a omissão da administração em regularizar a situação.

Ação de Cobrança Judicial: Em último caso, se as medidas administrativas e as denúncias aos órgãos de controle não resultarem na formalização do aditivo e no pagamento devido, a empresa poderá ingressar com uma ação de cobrança judicial contra a administração pública. Nessa ação, a empresa deverá apresentar todas as provas da solicitação, da execução e da entrega dos serviços/bens adicionais, buscando o reconhecimento judicial do seu direito ao recebimento da contraprestação correspondente, com os devidos acréscimos legais.

Prevenção é o Melhor Remédio: A Importância da Formalização Prévia dos Aditivos

A melhor forma de evitar os transtornos e os riscos associados a execução de um aditivo sem contrato formalizado é a prevenção. É fundamental que a empresa contratada esteja atenta à necessidade de formalizar qualquer alteração contratual antes de iniciar a execução dos serviços ou o fornecimento dos bens adicionais.
Ao identificar a necessidade de um aditivo, a empresa deve comunicar imediatamente a administração pública por escrito, detalhando a alteração proposta e solicitando a elaboração do termo aditivo correspondente. Somente após a assinatura do termo aditivo por ambas as partes é que a empresa deve iniciar a execução dos serviços ou o fornecimento dos bens decorrentes da alteração contratual.

Essa postura proativa garante a segurança jurídica da empresa, evita futuros questionamentos e facilita o recebimento pelos serviços prestados ou bens fornecidos. A formalização prévia dos aditivos é um sinal de profissionalismo e de compromisso com a legalidade, fortalecendo a relação da empresa com a administração pública e abrindo portas para futuras oportunidades de contratação.

Em suma, a execução de um aditivo sem contrato formalizado é uma prática arriscada que pode gerar sérias consequências para a empresa contratada. Ao se deparar com essa situação, é crucial documentar minuciosamente os serviços/bens adicionais, protocolar o pedido de aditivo, buscar soluções administrativas e, se necessário, recorrer aos órgãos de controle e ao Poder Judiciário para proteger seus direitos. No entanto, a melhor estratégia é sempre a prevenção, formalizando qualquer alteração contratual antes de iniciar a execução, garantindo assim a segurança jurídica e o bom relacionamento com a administração pública.